如何进行索赔是建设工程合同履行的重要环节。2020年版《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（以下简称《示范文本》）第19条约定了工程总承包合同项下的索赔机制，包括索赔权利行使的内容、程序及期限等规定，为维护发承包双方的合法权益，解决双方的现实矛盾提供了有效路径。本文将详细解读和研究在《示范文本》发布背景下的工程总承包合同索赔机制。

　　在索赔的㊣界面，《示范文本》更强调了合同当事人地位的平等性和风险分担的公平性，这使得分承包双方都享有了同等的索赔权利。根据索赔条款的约定索赔行为具有双向性，即索赔行为作为一种依合㊣同约定、合同双方当事人皆可获得的权利主张，承包人可以向发包人索赔，发包人亦可向承包人进行索赔。合同项下，称提出索赔的一方为“索赔方”，称被索赔的一㊣方为“被索赔方”。

　　索赔既可以根据相对方违约行为要求承担违约责任，也可以根据非相对方违约行为如工程变更、不利物质条件或恶劣气候条件、不可抗力等情形向对方主张经济补偿或工期顺延。所以索赔事由既包括被索赔方有过错的情形，也存在不可归责于被索赔方的情形。且在违约的情况下，一般索赔方提出索赔范围的主张自然㊣不限于实际损失，还包括了预期利益。鉴于工程实践中索赔事件较为复杂，并考虑到合同当事人也有可能以补偿方式提出其索赔请求，本款约定的索赔条件，即“任意一方认为有权得到追加/减少付款、延长缺陷责任期和（或）延长工期的，”即有权向对方索赔。

　　前文已经提到，产生索赔的原因具有多样性，既包括合同当事人不履行或未完全履行合同的违约行为，如发包人未及时交付图纸和基础资料、承包人施工质量瑕疵、所使用材料不合格等；也包括不可归责于合同当事人的事件，如合同履行过程中遭遇不可抗力、异常恶劣的气候条件、不利物质条件、市场价格的㊣变化、法律变化等，且一般无需在合同中载明导致索赔发生的全部具体事件。

　　在工程总承包法律实践中，索赔权利内容以时间索赔和费用索赔为主，本合㊣同包括要求追加/减少付款、延长缺陷责任期和（或）延长工期。一般情况下，对于因一方当事人违约产生的索赔，既可以索赔费用和时间，还可以索赔利润，如因发包人无正当理由延迟提供材料设备导致施工受阻的，承包人除可以要求发包人赔偿费用、延长工期外，还可以要求发包人支付合理的利润。但对于不可归责于合同当事人的原因产生的索赔，仅限于索赔费用和时间，不包括利润，如施工过程中遭遇异常恶劣的气候条件，承包人有权向发包人索赔因采取额外的措施所增加的费用和（或）延误的工期。

　　关于工程索赔程序主要有三方面的具体要求，一是通㊣过什么形式提出索赔，二是提出索赔的时间，三是通过谁提出索赔。该三种✅程序条件缺一不可。根据本条款约定，只要满足“根据合同约定”的前提条件，合同任意一方认为有权得到追加/减少付款、延长缺陷责任期和（或）延长工期的，均有权向合同相对方提出索赔请求。

　　首先，索赔方应在知道或应当知道索赔事件发生后28天内，向对方递交索赔意向通知书，并说明发生索赔事件的事由。索赔方未在合同约定期限内发出索赔意向通知书的，则丧失索赔的权利。其次，索赔方应在发出索赔意向通知书后28天内，向对方正式递交索赔报告；索赔报告应包括索赔理由以及要求，并附必要的记录和证明材料。索赔方应按照便利原则及时向被索赔方递交索赔报告，但需注意的是，逾期递交索赔报告的行为不直接产生索赔权丧失的法律后果。另外，索赔意向通知书和索赔报告的内容有所不同。一般情况下，索赔意向通知书仅需载明索赔事件的大致情况，可能造成的结果以及索赔方的索赔意思表示即可；而索赔报告除了详细说明索赔事件的发生过程和实际发生的结果外，还需载明索赔方索赔的具体项目以及依据。[1]索赔事件具有持续影响时，索赔方应每月递交延续索赔通知，并在该事㊣件影响结束后28天内，索赔方应向对方递交最终索赔报告。

　　在工程总承包合同项下的[索赔]条款中需要着重研究的是索赔期限问题。索赔期限制度的功能如下：第一，索赔期限条款有利于承包人和发包人及时保存和固定证据；第二，索赔期限条款具有警示发包人的功能；第三，索赔期限条款具有维护合同顺利履行的功能。[2]。《示范文本》第19.1条约定，索赔方知道或应当知道索赔事件发生后㊣28天内，未向对方递交索赔意向通知书的，丧失要求追加/减少付款、延长缺陷责任期和（或）延长工期的权利。这一制度并非是2020版《示范文本》的创新，FIDIC系列合同条件就设㊣置了类似条款，而在我国有关部门制定的《标准施工招标文件》和《建设工程施工合同》等文件都已经确立了逾期索赔失权制度。另外，《示范文本》第19.4条还约定了承包人索赔的最终期限，下文✅将作详解。

　　索赔权请求主体不同的情况下，相关索赔文件的递交对象则不同。工程总承包合同条件下的索赔程序和传统施工合同下没有太大区别，只是有一点非常重要，即承包人作为索赔方时，其索赔意向通知书、索赔报告及相关索赔文件应向工程师提出，但通常而言，在实践中如果承包人直接向发包人递交索赔意向通知书、正式索赔报告及相关索赔文件，与向工程师递交具有同等法律效果；而发包人作为索㊣赔方时，其索赔意向通知书、索赔报告及相关索赔文件可自行向承包人提出或由工程师向承包人提出。

　　被索赔方的工程师收到承包人提交的索赔报告后，应及时审查索赔报告的内容、查验承包人的记录和证明材料，若对报告存在异议或其他必要情况时工程师可要求承包人提交全部原始记录副本。在实践中，能够㊣作为索赔证据的种类包括：（1）招标文件、工程合同、发包人认可的施工组织设计、工程图纸、技术规范等；（2）工程各项有㊣关的设计交底记录、变更图纸、变更施工指令等；（3）工程各项经发包人或合同中约定的发包人现场代表或工程师签认的签证。（4）工程各项往来㊣信件、指令、信函、通知、答复；（5）工程各项会议纪要；（6）施工计划及现场实施情况记录；（7）施工日报及工长工作日志、备忘录；（8）工程送电、送水、道路开通、封闭的㊣日期及数量记㊣录；（9）工程停电、停水和干扰事件影响的日期及恢复施工的日期记录；（10）工程预付款、进度拨款付的数额及日期记录；（11）工程图纸、因发包人要求㊣的图纸变更、交底记录的送达份数及日期记录；（12）工程有关施工部位的照片及录像等；（13）工程现场气候记录，如有关天气的温度、风力、雨雪等；（14）竣工验收报告及各项技术鉴定报告等；（15）工程材料采购、订货、运输、进场、验收、使用等方面的凭据；（16）国家和省级或行业建设主管部门有关影响工程造价、工期的文件、规定等等。

　　工程师应按《示范文本》第3.6款[商定或确定]商定或确定追加的付款和（或）延长的工期，并在收到索赔报告或有关索赔的证明材料后及时书面告知发包人。发包人应在工程师收到索赔报告或有关索赔的证明材料后的42天内对索赔申请完成审批，并由工程师将发包人书面认可的索赔处理结果答复承包人。工程师的答复可以是发包人同意或部分同意承包人的索赔，也可以是发包人明确拒绝承包人的索赔。但无论处理结果如何，工程师都应按照合同约定的期限以书面形式答复承包人，否则，工程师逾期答复的，视为认可索㊣赔。本条款为承包人索赔被认可的默示规则，目的是促使发包人及其工程师及时处理承包人索赔申请，提高问题和争议的解决效率。

　　《示范文本》还明确了承包人进行索赔的情况下发包人的付款期限自动化控制系统，避免㊣因发包人迟延履行赔付义务导致承包人现金流困难。承包人接受索赔处理结果的，发包人应在作出索赔处理结果答复后28天内完成支付。承包人不接受索赔处理结果的，可以继续补充提交相关证明材料，也可以按照第20条[争议解决]约定处理。

　　相对于承包人的索赔，发包人的索赔原因较为简单清楚。一般的索赔事件是可归责于承包人的事由，如因承包人的原因导致工期延误、工程质量瑕疵或造成人身财产损害等等。与对承包人索赔的处理程序一㊣致，承包人应在收到发包人提出的索赔报告或有关索赔的进一步证明材料后42天内完成审核，并将索赔处理结果答复发包人。需注意的是，本条款约定的承包人答复时限的起算点为承包人收到索赔报告或有关索赔的进一步证明材料之时，而非收到索赔意向书之✅时。承包人收到发包人提交的索赔报告后，应及时审查索赔报告的内容、查验发包人证明材料。

　　承包人的答复可以是同意或部分同意发包㊣人的索赔，也可以是发包人明确拒绝承包人的索赔。与承包人索赔的处理程序相似，《示范文本》在发包人索赔的处理程序中也规定了承包人认可发包人索赔的默示规则，承包人应按照合同约定的期限以书面形式答复发包人，否则，承包人逾期答复的，视为认可索赔。

　　承㊣包人同意索赔，并发包人对于索赔处理结果不存在争议的，发包人可从应支付给承包人的合同价款中扣除赔付的金额或延长缺陷责任期；发包人不接受索赔㊣处理结果的，发包人可以再次提交补充材料，也可以直接按《示范文本》第20条[争议㊣解决]约定处理。需注意，发包人索赔的情形下，必须遵守承包人赔偿责任限制。《示范文本》第1.13条[责任限制]约定，承包人对发包人的赔偿责任不应超过专用合同条件约定的赔偿最高限额。若专用合同条件未约定，则承包人对发包人的㊣赔偿责任不应超过签约合同价。但对于因欺诈、犯罪、故意、重大过失、人身㊣伤害等不当行为造成的损失，赔偿的责任限度不受上述最高限额的限制。

　　在承包人同意索赔，并且发包人接受索赔处理结果的情况下，承包人应与发包人达成书面协议，该协议需㊣明确承包人应赔付的具体金额、需要延长的具体缺陷责任期限等等，以免约定不明导致后续的问题和争议。另外，依据《示范文本》第11.2[缺陷责任期]约定，缺陷责任期限最长不超过24个月。所以，如承包人与发包人关于延长缺陷责任期达成合意，则延长后的缺陷责任期限不能超过本合同约定的最长缺陷责任期限。

　　《示范文本》索赔条款中，规定了承包人申请索赔的最终期限。承包人在合同履行过程中，因变更、工程停工、材料价格变动等因素发生✅的各项损失，承包人具有向发包人索赔的权利。依据条款约定，承包人行使索赔权应以接收竣工付款证书之时为界分为具体三个阶段：接收竣工付款证书前，承包人可以就工程接✅收证书颁发前所发生的㊣索赔事件依据《示范文本》第19.1条[索赔的提出]的约定内容提出索赔；接收竣工付款证书后，承包人无㊣权就此前发生的索赔事件进行索赔；而最终结清申请单中只限于提出工程接收证书颁发后发生的索赔，承包人也应遵守第19.1条[索赔的提出]的㊣约定内容，但如果在缺陷责任期内，发包人不再委托工程师的，则工程师的地位和作用应由发包人代替。提出索赔的期限均自接受最终结清证书时终止。

　　关于[竣工结算]和[最终结清]，合同当事人应依照《示范文本》第14.5款和14.7款约定进行具体工作，包括第14.5.1项[竣工结算申请]，第14.5.2项[竣工结算审核],第14.5.3项[扫㊣尾工作清单],第14.7.1项[✅最终结清申请单]，第14.7.2项[最终结清证书和㊣支付]。

　　竣工付款证书是工程竣工验收后竣工结算过程中，由承包人申请，工程师、发包人审核后签发的同意竣工付款的证明文件。承包人接收竣工付款证书的行为实质表明合同双方已经就结算达成合意，合同当事人因此受到约束。一般情况下，承包人不能就接收竣工付款证书之后再就此前的索赔事件提出索赔申请，否则为承包人事实推翻了合同当事人就竣工结算的合意。如果存在充分的证据证明发包人存在欺诈、胁迫等强制承包人接收竣工付款证书，不合承包人真实意思表示的违法、违约㊣情形为例外情况。接受最终结清证书时为承包人提出索赔的最终期限，并只限于提出工程接收证书颁发后发生的索赔。承包人接受最终结清证书的，则视为合同当事人已经就合同履行过程中的权利义务的结算结果达成一致，承包人不再享有索赔的✅权利。

　　值得注意的是，因为承包人除了需要履行合同约定的义务外，还需承担法律规定的工程质量担保责任和较长的保修责任，所以本合同未针对发包人的索赔设定这个最终期限。

　　[1]逄宗展、谭敬慧主编：《建设工程施工合同（示范文本）（GF-2013-0201）使用指南》，中国建筑工业出版社2013年版，第255页。

　　[2]高印立、石伟：《比较法视野下的建设工程合同索赔期限条款的适用——兼评建设工程施工合同司法解释二第6条第2款》，《北京仲裁》2019年03期，第70-87页。

　　毕业于，哥廷根大㊣学法学院，经济㊣法学硕士，专注于基础设施、房地产、建设工程等领域法律事务。

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